年金改革，是指中华民国对其国民（含军人、公务员、教师、劳工及农民等）之退休金或国民年金制度，以及退休军公教人员优惠存款（俗称18%）的改革。年金改革整体内容，包括相关财政来源、税制调整及退休金金额之调整等。而所得替代率、信赖保护原则、公平正义原则、世代正义等都是其中的争议点。

历史

军公教退休金改革

总统李登辉执政时，规定1995年（民国84年）之后才成为公、教之人员不适用优惠存款（18%）政策，但1994年（含）之前已就职者不追讨。2006年陈水扁任内，降低所得替代率并减少18%优存幅度，领取每月退休金（月退）者每月减少一两万元不等。

考试院院长关中高举改革大旗，曾发表言论支持年金改革，例如：“不具法律任用资格者在政府任职，就是黑官，黑官漂白情事绝对不容许！”、“如果不改革，最多五年，台湾就会变成希腊”、“我们做了，一定会使许多人不满意；但我们不做，一定会有更多人对我们失望”，关中提出公务人员延后退休的新制“九〇制”，就受到民进党立院党团总召柯建铭的肯定。曾任铨叙部政务次长的民进党籍立委李俊邑指出：“公务人员退休制度还有很多细节值得讨论，但院长目前提出来，都是正确的方向，符合他考试院院长的高度。”

关中对公务员退休制改革六大主张：

• 调整提拨率。
• 降低所得替代率。
• 延后退休金起支年龄。
• 提高投资报酬率。
• 受益原则：缴多领多，缴少领少。
• 照顾弱势，让“高所得者少领，低所得者多领”。^[1]

综论，关中提出的公务员年金改革与蔡英文政府于107年7月1日正式立法通过的版本在立法精神上大同小异。马英九任内也删除年终慰问金预算。2016年蔡英文当选后为落实其政见，成立专责委员会处理军公教、劳工及一般国民的退休金（普通国民为“年金”）删减事宜。

内容

十大改革重点

根据总统府年金改革委员会的文件，年金改革有如下十个重点：^[2]

1. 确保一个世代不会用尽。
2. 终结优惠存款制度，让18%走入历史。
3. 调降军公教所得替代率，与国际接轨。
4. 延长投保（提拨）薪资采计期间缩减基金收支落差。
5. 延后请领年龄以因应人口老化。
6. 提高费率上限，渐进调整费率。
7. 政府财源挹注，强化基金财务永续。
8. 设计年金年资可携带制度，跨职域就业有保障。
9. 基金管理专业化、透明化，提升投资效率。
10. 改革党职变公职等不合理设计，让制度回归常轨。

年金制度改革

采社会保险制的年金，以互助概念分摊彼此人生风险、保障老年经济生活安全。给付方式分为“确定给付制”、“确定提拨制”，可搭配随收随付等不同的财务运作方式^[3]。

• 确定给付制（defined benefit，DB）：
  • 依照薪资水准及服务年资，算出未来确定可领的退休金，能达到所得重分配效果，一种“量出为入”的概念；台湾军公教、劳、农保、国民年金都是DB制。由于强调政府的给付责任，让政府财务压力沉重，可能会透过调整费率、降低退休给付等方式因应财政缺口。
• 确定提拨制（defined contribution，DC）：
  • 每月从所得中缴纳定额保费，退休时将这笔储蓄以年金方式领回，金额会和年资、提拨多寡、年金投资报酬率等相关，一种“量入为出”的概念；例如劳退新制。由于领回的是自己存入的钱，不会导致基金财务负担，不过有通膨等变数。
• 储金制：
  • 1995年（民国86年）之前的军公教退抚旧制采“恩给制”（雇主即国家 完全负责），1995年之后的军公教退抚新制则采用“储金制”；“储金制”是以DB制为主与部分DC并行。

台湾大学社会学系教授薛承泰表示，欧洲国家逐渐将DB制改成DC制，并降低政府分摊比例，就是要劳动人口多负担自己的未来、换取年金制度长久。

• 俸给混合制(salary mixed system,SMS)军人年金改革系将过去恩给制(政府普通基金支付100%特种基金退抚基金0%)；储金制(政府普通基金0%；特种基金退抚基金支付100%)，将优惠存款、月补偿金、恩给制、储金制等一起来思考，本着军人为国奉献年资来计算全新退抚俸金，并将其制度设计成俸给混和制，在公务预算普通基金支付70%；特种基金退抚基金支付30%下来解决退抚基金用罄问题。

军人年金改革其政策框架与财务措施之理论基础，系以普通基金与特种基金财务平衡，据以遂行军人退休经费施政活动，打破恩给制与储金制的旧制度，不以多缴延退少领旧思维，全面调整为俸给混合制。以普通特种基金平衡为方法，估算领俸荣民凋零速度之预算匡列额度为手段，方可解决军人退抚基金用罄问题，稳定军人为国奉献的心。

争议

未能考虑衍生问题

• 失踪问题：家属可能要靠这笔钱维生，若因当事人失踪就停领，对于家属的伤害非常大。^[4][5]
• 资格问题：未设置剥夺制度，如同“因不良行为勒令退伍不能领取退伍军人福利”
• 无效医疗：^[6]

所得替代率

年金改革当中，其最大之争议，莫过于所得替代率的订定，尤其是各方对于“所得替代率”一词之解释定义，认为所得替代率之订定，要以能维持平民水准生活需求做为标准。

但依据中华民国考试院文官制度与专技考试词汇定义：所得替代率之订定必须“维持一定之比例，并且以退休人员每月收入是否能维持退休前一定之生活水准为关键”，以此作为参考基准点。^[7]

另依总统府国家年金改革委员会 （页面存档备份，存于互联网档案馆）网站提供之“年金制度小辞典 （页面存档备份，存于互联网档案馆）”，所得替代率是指“员工退休后领取的给付与退休前的薪资所得的比值。所得替代率是用来作为员工个人规划退休后经济生活水准的指标。”

而目前依铨叙部2017年金改革方案（草案），系规划未来在优惠存款利息归零后，要调降公教所得替代率为“本俸两倍”的60%，超过部分会先调降至“本俸两倍”的75%，再以每年1%的幅度逐步调降，直到预定目标为止，其目的主要系为拉近不同职业别年金所得替代率的差距、减轻各职业别社会保险与退休制度的财务负担，进而与国际接轨。

不溯及既往

根据中华民国之法律，行政法以不溯及既往为原则，溯及既往为例外，此立意在于维持人民生活之安定性与稳定性，并也借此规范政府不得任意侵犯人民之权益。而此一论点，也成为军公教人员所据理力争之一点。^[8]

延后请领退休金的年龄

目前台湾劳工是六十岁。德国等欧洲国家，已将退休年龄延后到六十七岁。而且台湾除了延退，也必须让不分职业的可退休年龄规定一致化。公务人员退休制度从75制改成85制（年资加年龄），要延后请领年龄至65岁。另危劳、性质特殊职务，不宜一体适用65岁。如矿工、职业运动员、警消、护理人员、国中小教师等。

各方立场

民间团体

公务革新力量联盟表示若军公教退休金改革失败，45岁以下的年轻军公教是台湾外债全球第29的直接影响者。该联盟认为中华民国现行方案是年轻人多缴、少领、延后退休，其改革应该要溯及既往才符合公平正义。其主张还包括每五年就要针对军公教退休金制度精算微调，在职薪资愈高、所得替代率愈低，订定改革上限、下限等。并要求退辅基金监理委员会应纳入各界代表，且年金改革应有更多年轻公教代表。^[9][10]

台湾风险与保险学会理事长王俪玲认为依照目前的制度，年轻族群是“保费缴最多、福利被砍最多”的一群。超过70%的所得替代率应该下修^[9][11]。

中华民国全国公务人员协会理事长李来希坚持信赖保护原则、反对溯及既往（废除退休军公教人员优惠存款并减少已退休人员退休金）^[12]。李来希亦不认为公务人员退休抚恤基金会破产，其认为社会保险没有破产问题，可以透过改变参数、费率级给付率以处理^[13]。

部分考试院考试委员

周玉山、周志龙、何寄澎等考试委员认为蔡英文政府的改革方案过于猛烈，有三分之一公务员在此改革下将成为“下流老人”，多数退休公务员落入均贫窘境。他们也认为铨叙部规划以35年年资作为所得替代率的基准点逐年往下降过于极端。^[14][15]

名嘴

沈富雄反对蔡英文政府及民进党以选举作为改革考量基准^[16]，不敢改革劳工保险^[17]。沈认为国家年金改革委员会召集人陈建仁改革方针错误^[18][19]，沈反对年改会主委林万亿所提出，会造成社会对立、阶级对立、职业对立、世代对立的方案^[20]。

泛蓝

泛蓝大多数不支持泛绿政府的改革方案。中国国民党前党主席洪秀柱表示自己支持改革，但非现行有可能造成社会对立的方案^[21]，且反对蔡英文政府漠视军公教诉求^[22]。

泛绿

因为多数泛绿支持者并非军公教，故在这项改革上大部分偏向中立，但的确有部分泛绿军公教因此对蔡英文政府及民进党产生疑虑，其负面反应也某程度表现在2018年11月24日的县市长选举结果上。

军公教

虽然在职军公教并不完全反对改革，但退休军公教几乎不支持现行改革方案，而且几乎所有军公教都希望政府诉求永续的同时，要顾及军公教的尊严及正视军公教为国家发展基础所付出的努力。部分军公教则参与九三大游行，当日各地也有抗议活动^[23][24][25]。

政治人物

2019年6月1日，当时国民党总统初选参选人的高雄市长韩国瑜受邀凯道数十万人集会时表示，政府不是营利企业，改革应该在财政安全与政府诚信间取得平衡，不能单单只是为了达到目的，以不公平不正义的协商程序来抹杀军公教过去对国家的付出与努力，未来若有机会担负国家重任，会认真检讨评估改革后所发生的争议及缺失，还给军公教一个尊严与适度的补偿。然该诉求引起正反两方的注意，即便韩国瑜并未表达恢复恩给制优惠存款18%的诉求，但还是有人担心恢复年改是否将影响政府财政运作，韩国瑜表示，检讨年改并不是恢复18%，而是找回军公教对政府的信任与支持，政府是军公教的雇主，军公教是国家的龙脊骨干，政府应该自我要求，以更高标准来做为台湾企业文化的楷模，不然企业若有样学样，将造成未来民间劳资争议更大的不良示范。

台北市长柯文哲表示，年改本身的确有政府失信于民的问题，越晚处理问题越多，但是也应该想想如何用其他方式补偿军公教，来降低军公教对政府诚信的疑虑。

国民党总统初选参选人的鸿海集团董事长郭台铭回应记者时表示，开空头支票谁不会，钱从哪里来?若没有把饼做大，没有经济发展、增加税基等，我想这一切都是选举的空谈，我这个人不空谈的。^[26]

2019年民进党总统初选参选人赖清德表示，若他有机会担任总统，年金改革微调是可以研议的方向。

蔡英文表示，政府从来没有公开说军公教是米虫，年改的目的是永续发展，她无法眼睁睁看着基金破产。^[27]

民众党立委张其禄表示，陈建仁当年担任国家年金改革委员会召集人时喊出“今天不改革，明天就后悔”，但六年过去了，劳保改革没有一丝作为；民进党“把拨补当作改革”，挖东墙补西墙，嘲笑国民党执政拨补额度为零，是五十步笑百步^[28]。

抗议活动

年金改革引起不少抗议活动，尤以民主进步党执政下的蔡英文政府时期最为严重。该时期的抗议包括基层军公教主导的军公教反污名要尊严九三大游行、退休军公教主导的419反年金改革抗议、退伍军人主导的八百壮士冲突案。2017年台北世大运开幕式时，反年改团体的陈抗干扰仪式，使欲进场之代表团受阻。

• 
  世大运开幕式时的陈抗
• 
  419反年金改革抗议
• 
  九三大游行

大法官释宪

2019年8月23日，司法院大法官公布审理军人（释字第781号解释）、公务员（释字第782号解释）及教师（释字第783号解释）年改释宪结果，认为其中除有关再任私校教职之相关规定外，其余条文均属合宪。^[29][30]

参见

• 国家年金改革委员会
• 台湾军公教争议议题
• 退休军公教人员优惠存款

参考文献