土官制度为荷兰、明郑或满清的台湾官方政府，于原住民部落中遴选可负责协调的首脑人物，充当汉人政府与该原住民的沟通管道。其遴选方式可能是由官方指派，亦可能由部落住民推选。而选出的土官并非该族社部落酋长，于两造之间也没有任何绝对的权力。

土官制度并不是平埔族原有的政治制度。平埔族的长老会议，本来并没有首领；荷兰人在与平埔族订立的协约中，都规定各社必须听命于荷兰长官从长老中选出的首领。 荷兰人大概是为了传递命令及召集开会方便，才设置首领。不过，这首领在长老会议中似乎没有突出的权柄，似仅可谓长老会议的代表而已。然而，平埔族的长老会议到了郑、清时期，似逐渐衰微，而首领则成为土官、土目或领目。

《诸罗县志》云：土官之设，始自荷兰，郑氏因之。国朝建设郡县，有司酌社之大小，就人数多寡，给牌各为约束，有大土官、副士官名目，使不相统摄以分其权，且易为制。事实上，这所谓土官是郑、清名目，荷人则称之曰首领。

荷兰时期，平埔族族社首领有由荷人从平埔族长老中选任者，似亦有由族民直接选出者。满清初期，平埔族土官亦是由族众推任，地位并没有特别尊崇之处，有没有任期则未能确知。不过后来似有先由先由族众推举，然后经官方任命，也有由官方迳从社内有力者选任之。被任为土目者，则必须提出结状，获准后给付戳记，以确保其职权。汉人社会制度投射的结果土官制度后来似逐渐成为世袭，并造成了平埔族的贵族阶层。

清领之初，《台湾纪略》即云：土官有正，有副大社至六、七人，小社三、四人。随其支派，各分公廨有事咸集于廨以听议，小番皆宿外供役。土官人数尚多，显有长老会议遗迹。所以在配置数量上，此土官于小型的族群“蕃社”中可能只有一名，大社则会设置正与副多名。选出后，满清政府会给予该土官身份证明或牌照，其权限与任务为约束族群与负责族群行政业务。该土官名称为土目，比叙从九品文官起任，权限则官方公差指派，劳役与收租纳税。族群酋长若任土官者，亦有加授七品武职，于有民乱时，领部落社众从征之。另外，土官也要经由汉人担任的通事来与官方沟通。整的来说，土官的权利与威望既不能与族群酋长相比，也无法跟通事比评。满清政府便是透过通事制度，直接统治平埔族，而通事荼毒平埔族人也几与清领时期相始终。

部分学者更认为，土官设立导致的劳役增多等现象，为平埔族耕地减少与汉化灭绝的原因之一^[1]。

参考文献

参见

• 明郑时期