中央集权，又译集中化（Centralisation）、中心化（centralization），指的是一种对组织进行管理的模式，它将未来规划、判断权、惩罚权、定义权和临时应对方案等细节型事物全部交给最高级别的部门来决定，而其余部门只负责执行。另外，实现这种模式的过程也可被称为中央集权。

该术语在多个领域中都具有不同含义，最常用的领域是政治学，作为一种古老的政治思想，中央集权以整个国家为施加对象，提倡用各种手段削弱地方政府的权力，并扩大中央政府的管辖范围，以阻止地方的权威超过中央的权威。这种制度在政体上常与君主专制、独裁共和制结合，但没有必然的因果关系。

中央集权是地方分权或分散化的反义词^[1]。

中央集权的特点

虽然中心化、集中化的概念在人类的部落时代就有，但是具体被命名为“中央集权”，并有意识的将权力集中在一处，这个模式是由中国的秦朝最早执行的。秦朝政府用高强度的去贵族化、官僚化，让所有官员皆为秦始皇一人服务，使得这种“崇拜统治阶级、剥削底层阶级”的思想成为秦朝的主流思想。秦朝的这套制度是有纸本文献为它提供理论基础的，即韩非子所写的各种充满法家思想的书籍。秦始皇按照法家思想，剥夺了贵族们的权力，把“有力量反抗他的贵族”变为“听他话的官僚”，还进一步操控了秦朝所有土地的使用权，以及所有居住在秦朝版图上人类的生命权。秦始皇及其顾问们以“维持中央集权的长久”为最终目的，制定了种种有利于中央集权的新法律，在短时间内就结束了中国的封建制度^[2]。

现代中央集权的内容

必须由最高权威授权，之后才能执行某种任务。在最高权威管不过来时，可以借助权力下放等方式来分散出一部分权力，同时，在时间充裕时也可回收权力。如果在任何一个职位、在任何一个决策阶段都完全依赖最高权威的判断，那么“中央权力的构建”即算完成。

另一方面，在分权型的组织架构里，中央集权也可能分散于各个小部门之中。例如某个部门，其主管的行事风格非常独裁，但他没有实力去干涉其它部门也听从他的指挥。在最理想的状况下，中央的人数越少越好，而整个组织也以小团体为佳。

优点和缺点

权力集中有好有坏，优点有：

• 下属机构的责任、义务、目标在中央机构里得到明确界定。
• 上面的决策可以直接传达到最下方，用词也可以不变^[3]。
• 中央权力更倾向于集体主义，为其国家全体人民谋求最大的福利，因为中央可以因为国家的财富、幸福度或权力增长，让自己的利益也受到增长^[4]。
• 国家和中央政府的做事动机是一致的。

另一方面，缺点有：

• 下级部门没有决策权，解决一个小型争端还需要中央政府的指示，当地知识分子就算有专业知识也不敢擅自决定，导致效率低下，在紧急时刻无法及时救火。
• 冗长的官僚机构，执行的却是一个小型地方政府就能完成的事，浪费纳税人的金钱去供养大批不做实事的官员。
• 官僚不去提升专业知识，反而把最大精力花在“正确解读”上级的指示，这些指示也容易被“过度执行”。
• 中央政府因为不必被地方政府问责，即使犯了错也有恃无恐，让中央派系的官僚加速贪污腐败。
• 中央的判断基准、统计数据也是由地方提供，如果地方造假，那久而久之中央就会和外界产生巨大的信息差，最后酿成重大的判断失误。
• 受中央青睐的城市能获得更多的资源，而其它地区则边缘化，拉大区域不平衡^[5][6]。
• 各种政策都建立在“中央政府永远有实力调度全国”的假设上，但是当该国的政治、经济环境越来越不稳定时，这个调度力也会越来越差；长此以往，一旦中央政府出现重大的决策错误，就有可能引发灭国之灾，例如中国历代的王朝更替^[7]。

经济上的中央集权

正如列宁六世在其著作《帝国主义，资本主义的最高阶段》中所写，“生产在越来越大的企业中非常迅速地集中是资本主义最典型的特征之一。”^[8]他研究生产的发展，决定把生产的概念发展成一个集中的框架，从个体分散的小作坊发展成大工厂，把资本主义引向世界。这是基于这样一种思想，即一旦生产集中发展到一定程度，就会像卡特尔、辛迪加、托拉斯等党组织一样，形成垄断^[8]。

• 卡特尔 —— 在经济学中，卡特尔是竞争公司之间为控制价格或排除新竞争者进入市场而达成的协议。它是卖方或买方的正式组织，同意使用各种策略固定销售价格、采购价格或减少产量^[9]。
• 辛迪加 —— 辛迪加是由个人、公司、公司或实体组成的自组织团体，其成立目的是为了进行某些特定业务，追求或促进共同利益。
• 信托 —— “信托是……一个人为了另一个人的利益而持有财产所有权（无论是土地还是动产）的情况，被称为受益人。没有比这更常见或更有用的了。但现在这个词是松散地应用于某一类商业协议，并且由于对其影响的普遍和不合理的恐惧，该术语本身已被污染。”^[10]

商业研究上的中央集权

大多数企业处理的问题与决策的集中或分散的细节有关。关键问题是权力是否应该管理业务中心的所有事情（集中），或者它是否应该委托远离中心（分散）。集中式或分散式之间的选择各不相同。许多大型企业在开始从多个地方运营或添加任何新单位和市场时，必然涉及某种程度的权力下放和某种程度的集中化^[11]。根据2021年的一项研究，“在大萧条之前将更多权力从中央总部下放给当地工厂经理的公司在随后危机中受灾最严重的行业中表现优于中央集权的同行。”^[12]

商业集中管理的特点：

• 高层管理人员集中保留决策权。
• 由最高管理层在其他管理层的帮助下决定执行。
• 较低级别的管理人员在高层管理人员的直接控制下开展工作^[13]

世界各国的中央集权理念

中国

特点及优缺点

• 特点：在中国古代政府中，皇帝或天子是中国的最有权力的人。皇帝垄断了国家的一切资源，可任意夺取、分配或取消本国人民的任何基本人权；而皇帝个人的性格、智慧、道德和创意能决定这个时期里的中国会繁荣到何种程度。
• 优点：如果遇到开明又包容的皇帝，这种集权模式会非常有效率，允许更快的做出对的决策，避免对出现无限拖延、简单问题复杂化或无意义的党争。
• 缺点：与此同时，当出现一个性格缺点明显的皇帝时，朝臣会奴才化，互相用谄媚来争夺皇帝的宠爱，只为自己敛财。普通人民则道德败坏，导致社会失去活力和生命力，最后僵尸化^[14]。

中国的中央集权史

在中国，这种形式起源于秦朝，并在清朝达到顶峰。

中央集权的产生最早由中国秦国时期思想派系之一的法家系统提出君主专制形式所衍生出的一种政治结构，法家代表之一的韩非在他的论著中认为：在现有社会局势混乱，割据势力强大的情况下，需要君王统一国内一切力量来维护统治，这便需要有一个权力集中的政府来辅助君王统治国家，扩大领土。同时在当时社会中农业自然经济需要有一个相对稳定的环境发展，同时作为社会中主要生产资料的占有者地主而言，也需要一个强有力的政府镇压农民的反抗，来维护自己对土地的所有权。

秦朝成为第一个将中央集权付诸实施的朝代，公元前3世纪秦国商鞅推行的变法初步确立了中央集权的雏形：将地方一级官员的委任权划归中央，并统一了部分物资的流通。这为日后秦有能力统一六国，建立一个统一的国家打下了良好的基础。当秦朝正式建立的时候，秦始皇利用已有的经验建立郡县制，并统一地方文字、财经、度量衡，建立了一个实际意义上的中央集权国家。汉朝一度实行郡国制，但在除去异姓诸候后，汉武帝加强中央集权。

隋朝时期，再度统一的隋文帝成功的进行了一次中央集权的改革：推行三省六部制，将中央政府的权力进行了划分，不仅令政府机构效率、职权范围提高，也使各官员的权力相对分散，保证了皇权的稳定，从而加强了中央集权的稳定性。唐朝在这一改革的基础之上进一步加深改革，唐太宗和之后的皇帝均广泛推行科举制度，提高了官员整体文化素质，令平民也有机会成为社会的上层人物，稳定了中央集权后带来的社会底层不稳定因素。这次成功的改革经验也传至中国的周边国家，如日本的大化革新等，加强了这些国家的集权体制。

宋朝时期，宋太祖通过强干弱枝和重文抑武的政策，以加强中央集权并终结长达二百年的藩镇割据局面。宋太祖之后的皇帝均遵守此国策。

14世纪后，中央集权的影响逐步为绝对君主专制所替代，明朝通过设立一些特务机构加强了帝王对政府、社会的直接管辖，明太祖废除丞相与中书省，在地方上设立三司，通过设立一些特务机构如锦衣卫和东厂等加强了君主对政府、社会的控制，清朝设立军机处，将权力进一步集中于皇帝手中；中央集权在乾隆帝时达至顶峰。

19世纪中期后，中国的中央集权制遭到强烈冲击。中华民国孙中山的行政、立法、司法、考试、监察的五权分立的民主政治制度，其理念正是力图全面否定绝对中央集权。但孙中山也主张通过军政、训政和宪政三个阶段，以平衡民众享有国家管治权和国家中央政府集权稳定社会之效。

20世纪中期，中华人民共和国实行的是中国共产党代表民主集中制，即人民代表大会制度，官方认为是中央集权和地方分权这两有优点的结合。

中央集权的后续影响

一个长久的中央集权制政府，往往还会创造出如下几个特殊情况：

• 禁止设计地区旗帜及徽章

例如中华人民共和国，以及模仿中国的北朝鲜，这两国的中央政府不允许行政区（省、市、自治区）设计出属于自己的地区旗帜，例如省旗（徽）、市旗（徽），以防该地方人民对本地区的认同感超过对全国的认同感。

• 上级专权、下级无权

如果是君主专制的中央集权，在中央集权推行的同时，君王也相应地控制了从地方上收回的权力，成为一个宏观上掌握国家机构一切资源的独裁者，这样的做法将导致国家兴衰的主要因素决定于统治者的素质，也往往造成君王信臣掌握大权，出现内部纷争的原因之一；但不可否认的是，这种专职有时候对于一些具有较大争议的问题能够尽快做出决策，避免了繁复臃杂的解决方式。

• 用科举制笼络人才

科举制使中央政府得以网罗天下俊才，扩大了统治的基础。人才选拔、官员任用的权利完全收归中央后，经科举入仕的都成为“天子门生”，门阀势力受到有效抑制，地方上的离心因素逐渐消解，中央集权得到进一步加强。在中国历史上隋文帝通过建立科举制，使得国家再次掌控了官僚选拔的机制，具有大一统思想的儒生取代贵族子弟成为行政机构的组成单位，重新起到了整合全国的作用，为国家提供税赋，向基层传达政令，以此加强中央集权。

• 掌握生杀大权的中央政府

这种形式的中央集权也是目前许多中央集权，或者偏中央集权的政体的特色，一个职权广泛的政府不仅需要打理宏观政策，也需要关注地方上的事件，这就导致中央机构臃肿，职权分位不明。在中国，解决这一实际问题的方式是设立一些政府中的高级实权者如三公九卿，并划分各机构的职权范围（三省六部制）。这样使中央政府的行政效率提高，在唐以前基本上都能够尽快适应社会生产力发展的要求，是这一时期自然经济发展的重要因素。但职权的分工并不是非常清晰，有时帝王为牵制官员的权力故意不分工，防止官员坐大。

其它国家

在印度，印度莫卧儿帝国则在17世纪中叶建立一套极为完善的集权整体，标志着君主专制和中央集权的发展达到了顶峰。

在欧洲，15世纪后期到16世纪初，欧洲许多国家在宗教改革运动后，开始建立了中央集权的君主专制，以腓力二世、彼得大帝、路易十四等最具代表性。随着自由资本主义向垄断资本主义发展，资本的集中要求政治权力的集中，更趋向于中央集权。19世纪日本明治维新也通过废藩置县，达致中央集权。

在资本主义国家及民主国家，采用单一制的资本主义国家，多实行中央集权；采用联邦制的资本主义国家，地方政府虽有相当的权力，但国家大权仍集中在中央政府手中。

参见

• 权力下放
• 封建
• 藩镇割据
• 联邦制
• 极权主义
• 威权主义
• 秦朝
• 废藩置县
• 自然经济
• 中国政治史
• 资本主义
• 国民大会
• 人民代表大会
• 民主指数
• 帝国
• 君主专制

参考文献