Народноослободителни одбори како основна ќелија на народната власт и локалната самоуправа, се создавале во текот на НОВ, меѓу 1941-1945 година. Тие се создавани на сите подрачја ослободени од партизанските одреди, а на неослободената територија делувале како илегални органи. Народните претставници на Првото заседание на АСНОМ биле предложени од Народноослободителните одбори. Затоа се вели дека: „АСНОМ израсна од народноослободителните одбори, и во таа смисла, АСНОМ е највисок НОО.“^[1]

Основањето на Народноослободителните одбори се вршело на најразлични начини, но најчесто на собир на граѓаните.

Секое НОО има помали тела, односно комисии. На својата седница од 21 октомври 1944 година, Претседателството на АСНОМ го усвоило законскиот проект за организација и работа на народноослободителните одбори, како и повеќе упатства за нивната работа. Упатствата детално ја опишуваат структурата на НОО-ата: народносолободителни одбори се формираат во села, општини, околии, градови и области. Во поголемите градови се предвидува формирање на пододбори, а некои градови може да се издигнат до степен на околија, со одлука на АСНОМ, односно на неговото Претседателство. Се користи принципот на демократски централизам, односно пониските НОО мора да ги извршуваат сите директиви и прописи од повисоките народносолободителни одбори.

Кон крајот на 1944 година, освен трите обласни НОО и 30-те околиски, во Македонија работат 280 општински и градски, и 2870 селски НОО, со 37.870 одборници.^[2]